Réglementation collaborative des gouvernements électroniques en Afrique

À mesure que l’e-Gouvernance et la numérisation gagnent du terrain en Afrique, les acteurs des secteurs public et privé, les organisations régionales et la société civile s’engagent dans le processus de transformation numérique. Cela soulève la question de la mise en place d’un environnement réglementaire garantissant l’interopérabilité, la cybersécurité, la protection des données et la confiance du public dans les services de l’e-Gouvernement.

La régulation collaborative de l’e-Gouvernance est essentielle pour garantir que les services de l’e-Gouvernement soient efficaces, inclusifs, sécurisés et adaptés aux avancées technologiques. Néanmoins, plusieurs défis liés à la mise en œuvre des régulations découlent d’obstacles politiques, technologiques, financiers et infrastructurels, rendant difficile la création d’un cadre réglementaire numérique harmonisé et efficace.

Des cadres réglementaires fragmentés et des incohérences politiques constituent un défi majeur pour l’instauration de régulations collaboratives harmonisées en matière d’e-Gouvernance. Dans de nombreux pays africains, les organismes de régulation, ministères et agences travaillent souvent en silo, ce qui rend la collaboration difficile. Les parties prenantes généralement impliquées dans le processus de transformation numérique de l’e-Gouvernement comprennent les ministères, les organes législatifs, le pouvoir judiciaire, les forces de l’ordre, les banques centrales, les procureurs généraux, les gouvernements locaux et les régulateurs intersectoriels.

L’Union internationale des télécommunications (UIT) indique que la régulation du secteur des TIC est de plus en plus intégrée à des industries connexes telles que les médias et Internet. En outre, la numérisation influence et s’intègre de plus en plus à divers secteurs tels que la logistique et l’énergie, rendant la coopération interinstitutionnelle essentielle pour maintenir la cohérence réglementaire entre les industries.

L’étendue de la collaboration se réfère à la coordination entre les régulateurs des TIC ou des télécommunications et les agences en charge de la concurrence, de la protection des consommateurs, de la finance, de l’énergie, de la radiodiffusion, de la gestion du spectre et de la gouvernance d’Internet. Le degré de collaboration évalue si les régulateurs coopèrent via des partenariats informels, des accords formels ou des cadres réglementaires hybrides.

75 % du marché africain des télécommunications est contrôlé par des entreprises internationales, notamment MTN, Vodacom, Airtel, Orange et e& (anciennement Etisalat). Celles-ci représentent 85 % de tous les abonnés mobiles du continent. Les opérateurs nationaux ou africains dominent en Namibie (99 %, MTC Namibia et Telecom Namibia), au Cap-Vert (100 %, Cabo Verde Telecom sous la marque Alou et Unitel T+ d’Angola), en Éthiopie (94 %, Ethio Telecom), et en Algérie (73 %, Mobilis et Djezzy). Les régulations antitrust dans le secteur des TIC ne sont pas encore largement reconnues sur le continent, bien que certains pays privilégient des approches collaboratives pour faire face à cette problématique. En 2022, cinq pays africains — Égypte, Kenya, Nigeria, Maurice et Afrique du Sud — ont tenu une réunion afin de discuter d’une coopération sur la régulation de la concurrence dans les marchés numériques du continent.

Selon les métadonnées GovTech de la Banque mondiale, les projets d’intégration dans les pays africains sont principalement concentrés sur des secteurs isolés (santé, finance, douanes et identité numérique), et de nombreux pays rapportent un faible niveau d’intégration globale des systèmes et services de l’e-Gouvernement. L’interopérabilité juridique et l’évolution des régulations gouvernementales figurent parmi les principaux obstacles à l’intégration des services publics numériques.

En mars 2023, 11 pays africains disposaient de cadres d’interopérabilité de l’e-Gouvernement (eGIF) opérationnels, tandis que 13 avaient des projets de cadres, laissant 30 pays (55 %) sans cadre systématique d’intégration des services et systèmes numériques. Huit pays ont développé un cadre d’architecture d’entreprise (EAF), et cinq autres en ont un en projet. 76 % des pays africains ne disposent pas du tout d’un EAF.

Au Kenya, la collaboration réglementaire en matière de transformation numérique est intégrée dans les cadres politiques et réglementaires de tous les secteurs. Malgré cela, le gouvernement a identifié plusieurs défis relatifs à l’approche collaborative. Parmi ceux-ci figurent une sensibilisation insuffisante à la structure réglementaire actuelle parmi les principales parties prenantes et les régulateurs sectoriels, des efforts pour renforcer la concurrence dans certains secteurs dominés par des entreprises publiques ou des acteurs dominants (comme l’Autorité des Communications), ainsi que des problèmes liés à des contraintes financières et à une portée de responsabilités trop vaste (comme dans le cas de l’Autorité des TIC).

Selon l’Indice du cadre réglementaire développé par Luis Gutierrez, l’ampleur de la collaboration dans la mise en œuvre réglementaire dépend du degré de séparation entre les fournisseurs de services de télécommunications et les fonctions de régulation. Les principales caractéristiques des agences de régulation des télécommunications indépendantes incluent: 1) l’autonomie (indépendance financière et limitation de l’intervention du gouvernement dans la nomination ou le remplacement des régulateurs); 2) la responsabilité (présence de mécanismes pour résoudre les litiges entre régulateurs et prestataires de services); 3) des rôles clairement définis (y compris le pouvoir de fixer des tarifs et d’imposer des sanctions); 4) la transparence et la participation des parties prenantes dans le processus décisionnel réglementaire. Un autre facteur important est de savoir si la création de l’organe de régulation ou la séparation des fonctions opérationnelles et réglementaires a été légalement mandatée ou fondée sur une directive officielle, telle qu’un décret présidentiel.

Les contraintes financières et le manque d’investissements dans la régulation numérique représentent un autre défi associé à la fragmentation des régulations. De nombreux gouvernements africains font face à des restrictions budgétaires qui limitent le financement des infrastructures numériques et des agences de régulation. Par ailleurs, l’investissement privé dans la gouvernance numérique reste faible en raison de politiques peu claires et de risques réglementaires. L’absence de coordination réglementaire peut entraîner des responsabilités qui se chevauchent entre les agences, provoquant des processus redondants et une surcharge administrative. En Tanzanie, par exemple, le développement de l’e-Gouvernement est entravé par l’insuffisance de lois et règlements généraux définissant des normes pour les achats TIC, ainsi que par un manque de cadre juridique pour garantir une utilisation durable des technologies dans le secteur public.

L’absence de normes réglementaires unifiées pour les initiatives numériques limite les opportunités d’intégration numérique transfrontalière. Malgré la Stratégie de transformation numérique de l’Union africaine et la Convention sur la cybersécurité et la protection des données à caractère personnel (Convention de Malabo), qui visent à harmoniser les politiques numériques des pays africains par l’établissement de règles communes en matière de protection des données personnelles, de commerce électronique et de cybersécurité, de nombreux pays disposent encore de lois distinctes et contradictoires en matière de protection des données, compliquant l’interopérabilité régionale et les transferts de données.

Solutions

Le cadre de régulation collaborative G5, développé par l’UIT et introduit en 2020, représente un modèle réglementaire de cinquième génération (G5), conçu pour promouvoir une approche holistique, intersectorielle et coopérative de la régulation numérique. Il s’appuie sur les générations précédentes (G1 à G4) en intégrant une gouvernance multipartite, en favorisant des politiques propices à l’innovation et en assurant l’inclusion numérique.

L’UIT classe les approches réglementaires en cinq générations, où G1 correspond à une régulation de type commande et contrôle, G2 à la libéralisation des marchés, G3 à une régulation facilitatrice et G4 à une régulation intégrée avec des organes de régulation convergents. Les principales caractéristiques du modèle G5, ou approche collaborative de la régulation, incluent la collaboration intersectorielle impliquant les TIC, les finances, l’éducation, la santé et d’autres secteurs qui bénéficient des services numériques. Les politiques axées sur l’innovation, telles que les bacs à sable réglementaires, les cadres pro-innovation et les modèles de gouvernance agiles permettant de s’adapter aux technologies émergentes comme l’intelligence artificielle, la blockchain et la 5G, font également partie intégrante de cette régulation collective.

La structure du modèle de référence G5 repose sur quatre piliers: la gouvernance collaborative nationale (collaboration réglementaire dans les domaines numériques clés, coopération institutionnelle intersectorielle), les principes de conception des politiques (procédures réglementaires et transparence), la boîte à outils pour le développement numérique (stratégie numérique de développement dans des domaines tels que les services publics, la cybersécurité, la protection des données, les télécommunications d’urgence et le partage des infrastructures) et le programme de politique de l’économie numérique (incluant le cadre pour la transformation numérique et la fiscalité).

Selon les données de l’ITU ICT Regulatory Tracker 2022, seuls trois pays africains (Libye, Éthiopie et Érythrée) ont été classés comme ayant une régulation de type G1. Dans ces pays, une même entité approuve le budget du régulateur des TIC, nomme les membres ou le président, exige des comptes, et les services télécoms sont sous monopole public intégral. En Éthiopie, par exemple, un régulateur télécom distinct existe, mais il ne dispose d’aucune autonomie dans la prise de décision. Vingt-deux pays africains ont été classés G3 ou considérés comme ayant une régulation des TIC facilitatrice. La Tanzanie, par exemple, fait partie de ce groupe G3 car elle dispose d’un régulateur télécom distinct bénéficiant d’une autonomie complète, dont le budget est approuvé par deux entités différentes qui nomment également les membres et exigent des rapports. Le marché des TIC y est considéré comme compétitif et faiblement contrôlé, ce qui laisse place à l’innovation.

Neuf pays disposent d’organes de régulation convergents (G3), tandis que quinze appartiennent au groupe G2 caractérisé par une libéralisation du marché. Ces chiffres correspondent au niveau de préparation à la régulation collaborative. En 2023, aucun pays africain n’était classé par l’UIT comme “leader”, c’est-à-dire pleinement prêt pour une régulation de type G5. La majorité (32 pays) étaient considérés comme étant en “transition”, tandis que 7 étaient qualifiés d’“avancés” en matière de régulation collaborative. La Tanzanie (en transition, ou G3) a établi une collaboration formelle (par protocole d’accord, programme ou comité conjoint) avec des organes de régulation clés, notamment dans les domaines du spectre, de la radiodiffusion, de la cybersécurité, des finances, de la concurrence, des postes, de la protection des consommateurs et de l’environnement. Toutefois, des lacunes importantes subsistent en matière de partenariat avec les autorités de protection des données, les régulateurs TIC, ainsi que les secteurs de l’énergie, des transports, de la santé, de l’éducation et du développement économique. Ce manque de collaboration dans ces domaines peut freiner la transformation numérique, la cohérence réglementaire et l’innovation intersectorielle. Le Kenya (avancé, ou G4), en revanche, a établi une collaboration formelle avec les principales instances réglementaires, notamment dans les domaines du spectre, de la cybersécurité, des finances, de la concurrence, des postes et de l’environnement. Par ailleurs, une coopération informelle ou semi-formelle existe avec les secteurs de l’énergie, de la santé, de l’éducation et du développement économique. Des lacunes notables persistent dans les domaines de la radiodiffusion, de la protection des données, du ministère des TIC, des transports et de la protection des consommateurs. Le renforcement de la coordination réglementaire intersectorielle pourrait améliorer la gouvernance numérique, la protection des droits des consommateurs et l’alignement des politiques, en assurant un écosystème numérique plus harmonisé.